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自然保护区“护身符”失效

来源:中国花卉报    依群     2012-7-19 9:42:45


  最近,网络疯传的一组图片揭示了深圳福田红树林保护区内“人鸟相争”大战的景象,鱼虾贝类的非法捕捞者“鸟口夺食”,甚至形成了捕捞、收购、销售一条龙的产业链;在三江源国家级自然保护区内,通天河沿岸陆续出现采砂场,从通天河大桥下游不断向长江源头扩散,最远可观测到的采砂场已深入保护区约70公里……
  现状:保护区遭遇开发狂潮
  日前召开的2012年全国自然生态保护工作会议上,环保部副部长李干杰表示,到2011年底,我国已经建立2640处自然保护区(不含港澳台地区),总面积为149万平方公里,陆地自然保护区面积约占国土面积的14.93%。
  然而,本应是野生动植物的乐园的自然保护区,如今在与人类经济利益的冲突下频频遭遇“灭顶之灾”。据环保部最新遥感监测报告显示,其监测的332个国家级自然保护区中,331个有人类活动,包括搞农牧业、办工厂、旅游、建交通能源设施等。其中人类活动干扰强度剧烈、明显、较明显的三类保护区数量占总数的81%。
  中国人与生物圈国家委员会委员、林业专家沈孝辉在《中国环境发展报告(2012)》的《开发狂潮中自然保护区向何处去》一文中称,我国的自然保护区数量虽然逐年增长,但不断被经济开发和工程建设项目所调整、“瘦身”甚至瓦解,保护价值和科学价值正在丧失,一些重要的国家级自然保护区甚至面临解体危机。
  今年2月,环保部办公厅下发文件称,截至2012年1月底,华北地区已建立327个自然保护区,其中国家级保护区60个,面积分别达到1600万公顷和470万公顷。但是,据环保部华北环境保护督查中心今年1月对当地34个自然保护区实地督查发现,有15个存在违反《自然保护区条例》等相关法律法规进行项目开发的情况,占总数比例高达44.1%。
  此外,仅山西一省,去年10月该省环保厅就公布了8起违法案件,如在保护区缓冲区内建设漂流旅游设施,在保护区实验区内违规开矿、修建旅游设施、温泉度假村,在保护区内违规开采石灰岩等。
  分析:九龙治水与利益诱惑
  《中国生物多样性伙伴关系与行动框架国家项目文件》显示:“现有的自然保护区体系过于繁杂,运行条块分割现象严重。甚至存在同一地区几个部门相继建立了保护区,从而引发重复工作。”据了解,中国涉及保护区建立和管理的部门有环保部、农业部、国土资源部、国家林业局、国家海洋局,而中国大部分的保护区属于林业系统。
  环保部对外合作中心政策专家张风春博士表示,几年前在已纳入保护优先区域的西部某县调研时,县委书记曾向他诉苦称,对于同一片荒地的使用,县林业局说这块地“只能栽树”,县畜牧局说“也可以放羊”,县农业局又说“可以部分开垦耕地”,土地使用者根本不知道该听谁的。
  除多个部门都对保护区拥有“决定权”之外,行政级别划分也给保护区的管理工作增添了麻烦。当前自然保护区共有4个行政级别:国家级、省级、市级和县级,并由此产生多种管理办法、手段和体系。
  而在一些地方政府看来,建设保护区的目的并非为了保护什么,而是获取利益。张风春透露,过去各地为了争取中央财政拨款,争相申请建立自然保护区,但如今发现,地方会被要求为此上马配套资金,还被要求圈出一大块限制或禁止开发的土地。沈孝辉透露,目前有的地方政府认为,建设保护区就等于给自己发展经济“上了紧箍咒”,因此“没建的保护区不再批准建设,已建设的保护区不允许其向环保部申请国家级”。
  同时,保护区的土地使用权限也会受到地方政府干预。环保部文件显示,有许多情况说明,保护区土地使用管理权掌握在地方政府而非保护区管理机构手中。“保护区内出现了许多投资性活动,如采矿和城镇建设,其中甚至涉及一些地方出资的项目如修路和造林”。
  沈孝辉对最近一些地方将自然保护区擅自改为“保护开发区”
  表示担忧,最后“相关主管部委顶不住了,担心跟地方搞僵关系,也只能开绿灯了”。
  尝试:划定优先保护区域
  6月27日,国务院副总理李克强在中国生物多样性保护国家委员会第一次会议上发表讲话时强调,要将生物多样性保护作为生态文明建设目标体系的重要内容,纳入地方各级政府绩效考核。
  已获国务院常务会议审议通过的《中国生物多样性保护战略与行动计划》提出,将综合考虑生态系统类型的代表性、特有程度、特殊生态功能,以及物种的丰富程度、珍稀濒危程度、受威胁因素、地区代表性、经济用途、科学研究价值、分布数据的可获得性等因素,划定35个生物多样性保护优先区域(简称“保护优先区域”)。这包括32个内陆陆地及水域的保护优先区域和3个海洋与海岸生物的保护优先区域;其中,前者约占全国陆地面积的24%。
  环保部自然生态保护司生物多样性保护处处长张文国介绍,上述优先区域覆盖了我国80%的国家级自然保护区,即“成色最好”的生物多样性区域,与此同时,还囊括了缓冲带、廊道(一种补充保护区、缓冲区的土地利用工具,如大熊猫、藏羚羊廊道等),实现生态系统保护“由点到面”,起到了沟通两个保护区、避免野生动物栖息地碎片化、种群孤岛化的重要作用,并避免物种退化和生物多样性丧失。
  环保部相关专家表示,与自然保护区的核心区不同,上述优先区域并不禁止人类活动,但如何避免过度经济开发破坏当地生态,需要配套政策。该专家承认,目前环保部门还需同发改委、国土资源部等部门进行协商,争取将保护优先区域与国家主体功能区划中的限制开发类、禁止开发类地区衔接。
  专家建言
  环保部对外合作中心政策专家张风春:欧盟建立了一个隶属于欧盟环境部门的联合监管机构“NATORA2000保护区网络”,由27个成员国出资运行。该机构拥有环境执法权,有权向保护区的建立和运营进行拨款,并对相关违法行为进行罚款。中国可在单一部委监管前的过渡阶段,建立权限高于部级联席会的跨部门委员会,赋予其执法权,将办公室设在环保部。
  中国人与生物圈国家委员会委员、林业专家沈孝辉:应尽快上收国家级、省级保护区的管理权,避免地方基于经济冲动而滥用权力,并建立由官员、专家、NGO、媒体、公众等各方组成的国家、省、市三级的监督和评估机构。所有的自然保护区早晚要由一个统一的部门进行监管。

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